容志|推动城市治理重心下移:历史逻辑、辩证关系与实施路径

作者简介

容志，复旦大学公共管理学博士，上海师范大学行政管理系教授，应急管理研究中心主任。

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       创新社会治理方式，提高社会治理水平是新时代中国社会建设的重要内容和历史使命。基层社会治理又是社会治理、国家治理的重要组成部分，正所谓“基础不牢、地动山摇”，国家治理体系和治理能力的现代化离不开基层社会治理的现代化。习近平总书记多次强调：“社会治理的核心是人，重心在基层，关键是体制机制。”党的十九大提出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。十九届三中全会也明确指出，“加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础”，“推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层”。可以说，重心下移和强化基层已经成为新时代社会治理创新的关键词之一。

      那么，如何全面、科学、准确地理解“治理重心下移”，特别是在城市治理中，如何回答“为什么下移？”“下移到什么层面？”“如何推动下移？”以及“下移后的社会治理格局乃至基层治理格局如何”等问题，是当前理论和实践都亟需解决和厘清的重要课题，需要我们从历史与现实，理论与实践、应然与实然的逻辑予以准确把握。

 01历史逻辑：从单位重心到基层重心

物理学上的重心是指物体各部分所受重力之合力的作用点。重心位置对于保持物体的稳定性具有重要意义，例如起重机要正常工作，其重心位置应满足一定条件，舰船的浮升稳定性也与重心的位置有关，高速旋转的机械，若其重心不在轴线上，就会引起剧烈的振动等。一般来说，物体的重心位置越低，物体的稳定程度越高。而“管理重心”则是一种比喻，借指在具有一定纵向规模的组织体系中，管理的主要资源和权责所集中的位置和层面。社会治理是国家、社会等多种主体依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化的过程。

因此，“社会治理重心低”是指与规范社会秩序、执行法律法规、服务民众生活有关的管理资源和权责位于科层组织的“低位”和“底部”，保证大量社会问题和矛盾在这个位置得到解决或一定缓解，而无须被提交到更高层级政府，或者无须更高层级政府予以过多介入。对于一个中央集权的超大型社会来说，这种社会治理方式以及随之形成的权责结构形式具有内在的合法性与合理性：一是提高效率，基层最靠近社会大众，能够及时快速了解社会需求并迅速予以回应，这种“短通路”具有天然的效率优势；二是降低成本，如果具体的社会管理事务都要上升到省一级甚至更高层级政府才能得以解决，其成本必将大得难以承受。高层级政府必然会保留监督权和干预权，但并不可能频繁使用；三是化解风险，重心下移使得中央政府能够有效阻止各类社会问题和矛盾向上集中，始终将它们分散控制在局部环境之内，进而有利于提高组织的整体功能、绩效和应变力，最终保持整个系统的稳定和持续。

正因为如此，中国自古以来就非常重视属地管理的作用，县政始终是政区的基础性的地域层级单元，县域治理也成为国家治理的“枢纽”。徐勇认为，2000多年来，县一直是国家与社会、政权与民众的“接点”部位，所谓“郡县治则天下治，郡县安则天下安”，国家治理的成败就在于县治。自隋、唐之后，县政的范围日益广泛，功能越来越强，明清时代“知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫、讨滑锄奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神、靡所不综。”可见，大量与民众有关的教育、法治、治安、农业、风尚等等事务一般都在县级层面完成，个体性事务进入省级乃至中央层面都是极为少数的个案。

建国以后，受到高度集中的计划经济体制的影响，我国城市管理实行的是以“单位制”为主以“街居制”为辅的“双重治理结构”。社会治理和公共服务的主要承担者不是“街道”，而是一个个相对封闭且为国家所有的“单位”。正因为大部分社会成员的个人事务，如就业、教育、婚育、医疗、矛盾调解、思想教育均在单位内完成，可以说，社会治理的重心在单位而不在属地街道和居委会。这种“分散化重心”结构形态使得国家很少与公民个体直接发生往来，而主要借助“单位”实施社会管理，有学者将众多独立、完整且封闭的单位制形象描述为“蜂窝状”社会形态。整体上看，除了与经济基础高度契合以外，这种治理结构赖以稳固的客观条件有三个：一是管理的高度组织化。计划经济体制下个人对单位有高度的依附性，因此单位对个人有着较强的影响力和控制力，大量社会问题和矛盾实际上是在单位这个空间中，以组织化的方式而不是以法治的方式予以解决；二是人口流动的低度化。强大的户籍制度、城乡二元体制和毕业分配制度，起到了将人口固定在户籍地的作用，进一步强化了单位这个“熟人社会”的控制力；三是社会领域的封闭化。在全能型国家的框架下，完全脱离国家和政府的社会组织与社会空间实际上不存在，或者无法以组织化的形式存在，社会空间的狭窄反过来又强化了国家及其单位的管理地位与能力。可以说，这种以单位为治理重心的制度安排为建国后三十年的社会主义建设，特别是工业化初期发展提供了重要的社会保障和资源保障，是近代中国走出积贫积弱、一盘散沙状态，迈向现代化轨道的社会基础。

改革开放以来的经济变革不仅塑造了经济发展奇迹，也深刻改变了计划经济体制下的社会结构及国家对社会的治理机制。原有的“双重治理结构”在三种巨大力量的冲击下逐步瓦解。第一是市场化的力量。国有企业改制和民营经济快速发展解构了“单位”一统天下的局面，造就了大量的、国家行政控制之外的“单位”。经济独立使得这些“单位”不再承担计划经济条件下国有企业所承担的管理和服务职能，而以“社会化”的名义将之让渡给地方政府系统承担，因此个人对国家单位的依附性开始降低；第二是城市化的力量。上世纪八十年代以来，中国城市化以每年一个百分点的速度快速推进，原有僵化的户籍制度随之转型变革，大量人口特别是流动人口向城市聚集，人口密度迅速提高，社会管理任务和难度呈几何级数上升，而“单位”已无法再吸纳和化解这些人口和事务，客观上要求本处于从属地位的属地组织（街居）担负更多社会管理责任；第三是社会化的力量。国家允许并扶持各类行业协会、学会、草根等社会组织发展，甚至通过购买服务等方式帮助其生长壮大，原来被封闭的社会空间逐步打开，公民通过新的载体——社会组织参与到公共事务和社会治理中来，社会治理的主体也由单一的国家（包括政党与政府）扩展为多种社会主体。

“双重治理结构”的解体客观上要求国家在基层治理方面寻找新的组织化方式，以街道和居委会为主体结构的基层政权正好担负起了这样的历史责任。从民政这条线来看，正是从上世纪九十年代中期开始，加强社区管理和服务能力成为国家基层政权建设的核心内容。桑玉成等基于对上海五里桥街道的观察提出，虽然街道这个最基层的行政管理单元不是一级政府，但“街道社区实际上已承担着基层一级政府的职能”，可以说，面对越来越复杂的社会事务和不断增长的城市管理职能，街道组织和社会面临一系列新的问题和挑战，如何调整新功能与旧体制之间的矛盾和错位，正确处理行政性管理和社会化管理的关系已经成为“当务之急”。从城市管理体制这条线来看，在同一时间，城市管理的资源、权力和责任开始向区政府及其以下层面移动。徐中振在总结上海城市管理体制变迁时概括，这个过程最初是以开展社区服务为主要举措，民政部门从事了许多社会福利性的济贫解困和方便生活的工作，其次是以创建文明小区为主要举措的阶段，注重发挥和提高绿化、环卫、治安、文化教育等小区的综合功能和整体环境质量，然后是以理顺社区组织体制为主要举措，直至提出探索和完善“两级政府、三级管理”新体制。正如丁水木在论证“城市管理的改革，使管理重心不断下移”想法时指出，“不设区的城市和设区的大城市，如果不能充分发挥其下的准行政区划——街道的作用，在行政管理方面就会颇感力不从心”。在梳理这个过程的基础上，我们可以说，社会治理重心下移是上世纪九十年代以来国家治理体系因应社会转型和社会结构变迁所采取的一种组织性调整。

二十年来，“单位重心”向“基层重心”的转换一直在持续，“街居制”的职能、责任、规模、人员和财力都在不断扩大，其在基层社会治理中的作用相比计划经济时代有了重大提升。但如果仔细来看，这一过程也并非是线性的；以保证基层“有权、有人、有力”为目标的治理重心下移并未如预期那样完全到位，基层政权“小马拉大车”、人才缺乏、组织虚弱涣散的现象其实并不鲜见。在许多大城市的城乡结合地区，甚至出现基层政权超负荷运作，社会脱序以及公共服务资源严重匮乏（“黑车”、“黑诊所”、“黑幼儿园”等非正规经济扩张似乎正是正规经济和服务不足的直接原因）的现象。

深层次来看，这种“逆下移”局面的出现也有着体制性的逻辑：一方面，科层体制有权力向上集中的本性，伴随权力的“磁力效应”，各类资源如人才、资金等也会向上集中，这与重心下移在本质上是一个相反的过程；另一方面，相对于街道扩张而言，城市的要素(包括人口)聚集效应过强，特别是北京上海这样的大都市，城市化区域的人口密度超过理想标准（每平方公里一万人）数倍，社会问题呈几何级数增加，运用传统治理方式的街道即使扩张了编制和人员，一定程度上也满足不了形势的变化和要求。在这种历史背景下，新时代进一步推进社会治理重心下移必须超越简单向基层“放权、放人、放资源”，甚至是简单扩充基层政权人员编制和队伍的传统路径，而应在以下三个深层次问题上着力谋划、探索和突破：

第一，从国家治理来看，如何通过重心下移弥补“单位制”消解后的地方治理空白，特别是自主性治理架构的缺失。孙柏瑛提出“双向建构”框架，认为基层社会治理既是国家建设的组成部分，又是社会自治的组成部分。在“单位制”下，基层自主性治理架构无法形成和生长，而市场化改革与“去单位化”过程在国家治理空间上留下了巨大的空白，社区建设正是被寄希望于填补这个空白才应运而生。但多年实践发现，以居民自治和社会共治为内核的社区缺乏如执法权等刚性管控手段和财政资源，很难直接面对和解决类似治安综合治理、流动人口管理、街道市容市貌等错综复杂的基层社会问题。但另一方面，片面强调基层政权的刚性特征又会直接导致街道这样城市政府派出机构被政府化和实体化，增加城市管理层级和成本。1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》已于2009年被废止，但新的组织条例迟迟未出台，正说明了国家对基层治理架构形态的犹豫和莫衷一是。换句话说，如何在基层真正实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，还是理论和实践面临的重要课题，需要进一步回答。

第二，从政府管理来看，如何通过重心下移弥补“条块分割”造成的管理缝隙，克服管理“碎片化”倾向，提高管理绩效。近年来，北京、南京等地基层体制改革基本上都遵循了“行政的归行政、社会的归社会”的思路：社区党委统揽全局，行政服务中心承担行政管理事务，社区委员会开拓居民自治。虽然理论上能说得通，但从实践来看，缺乏街道的统筹协调作用，区级政府职能部门的向下延伸容易陷入各自为政、条块分割的格局，部分事务在各部门间互相推诿扯皮，降低了政务的社会回应度，也产生基层治理的“碎片化”问题。治理重心下移必须弥补这种体制和管理缝隙，在基层整合资源、形成合力，将各种队伍和资源拧成一股绳，而不是简单解决人财物的数量问题和归属问题。

第三，从社会参与来看，如何通过重心下移弥补基层共同体的缺失，重塑基层社会的公共理性和公共精神。推动公共性和公共领域的规范、有序发展，是构建现代社会治理体系的重要基础。任何国家和政府都不可能包揽所有基层管理和服务事务，而必须通过塑造基层社会共同体来激活自治功能。缺乏基层群众对公共问题的持续关注，以及理性、负责的公共精神，有序、稳定的参与机制，基层共同体及其自治功能就难以真正形成和发挥。但在“去单位化”、人口高速流动以及“陌生人社会”遍布的中国语境之中，基层“共同体”的内涵结构、外延形态到底是什么？如何构建充满生机活力的共同体？国家政权建设取向同社会共同体构建取向是完全矛盾的，还是可以互相补充协同的？政党、政府、社会组织、社会精英、市民等在这个共同体的框架中如何有序参与、互动？共同体最核心的联系纽带是什么？如何通过共同体建设化解各种社会矛盾、纠纷等“疑难杂症”？这些问题都需要在实践中进一步回答。

 02辩证关系：重心下移与系统重构

基层治理是国家治理的有机组成部分，因此，基层治理体系必须被放置在国家治理体系中予以思考和把握。就基层谈基层，往往会陷入“身在此山中”的悖论和困境。要回答上面的三大问题，真正将重心下移的战略要求落实为系统重构和机制创新，就必须在基层治理中理顺以下几个层面的关系。

第一，重心下移与层级分工的关系。对于一个中央集权的单一制国家来说，不同层级政府之间的权责配置机制（包括中央与地方关系、省以下地方政府之间关系等）之于整个治理体系运转有着十分重要的意义和价值。出于效率和成本考虑，现代治理体系要求纵向政府之间有一个相对科学、合理的分工：一般来说，具有规模效应的服务和事务，宜放在高层级政府层面，而具有地区特色的，甚至要根据具体对象“定制”的服务和事务，则需要充分授权和放权给基层政府，这样能够节约成本，体现效率，将集中与分散、共性与特色有效结合起来。因此，从管理体制的设计来讲，“重心下移”必然隐含一定的前提基础，即分清哪些资源和事务应该下放，而哪些资源和事务则应该保持在高位，如果简单、一刀切式地将重心下移，很可能造成基层过度膨胀，负荷超重，而系统的整体管理效率反而降低。

现实中，这种担忧并非完全没有道理。在权力集中的单一制结构形式中，上级政府非常容易将管理责任和事务“一股脑”地分摊给下级，如此层层传递，处于最基层的组织就可能超负荷运作，出现“上面千条线，下面一根针”的困境。城市街道办事处是区政府的派出机构，接受区政府的统一领导，在基层社会治理和公共服务方面发挥着重要作用。随着城市管理重心下移，街道办事处的职责、功能、队伍和编制都处于不断扩张之中。例如，我们在梳理上海市N街道的工作清单时发现，目前该街道有明确法律、政策依据的工作职责有7大类（社区党建、管理、服务、平安、自治、发展以及其他）、共171项，法定权力9大类（党的管理、社区事务、行政许可、行政确认、行政给付、行政指导、行政检查、行政给付、行政备案、其他等）、共82项，服务事项4大类（党建服务、综合服务、基本公共服务、个性化服务）、共150项，涉及中央、市和区层面相关法律法规、政策意见以及规范性文件266部。在这些正式的清单之外，还有大量的市、区政府下达的季度性、年度性甚至临时性的工作，如环境整治、创文明区、违章拆除、迎检评比、信访维稳等等。更为明显的趋势是，面临各项考核的街道正日益成为一个“辖区承包者”，包揽着辖区内所有社会管理、公共服务等事务，担负着守护一方平安的全面责任。无怪乎基层管理者经常发出类似“权小责大”、“压力山大”这样的感慨。

街道的“全能化”、“承包制”看似加强了基层力量和资源，缩短了原来较长的“管理路径”，提高了社会管理的效率，实际上也存在着不可忽视的管理困境：首先是责任和资源下沉的“非对等性”。在现有体制中，管理责任相对于管理权力、资源往往更容易被下放，长期的非对称性下放这就会造成基层政府“权”与“责”之间的不匹配甚至严重背离。例如，自从街道建立了行政服务中心，上级条线部门都想把自己的办理事项下沉到中心，但并不考虑是否给予经费、人员的支持。其次是规模的“非经济性”。像基本公共服务这样的事务，由高层级政府统筹才能真正实现均等化以实现公平，也才能发挥规模效应，节约运行成本。如果把诸如养老特别是严重失能老年人的照护，某些支路路段的维护、河道清理等事项下放给最基层政府或政权组织，专业化、精细化和规模化都无法达到最佳水平。尤其是一些对技术要求很高的管理工作，下放的层面过低要么造成基层难以完成，要么导致整体成本上涨（如基层食药品协同监管等问题）。

更重要的是，不加区分的权责下移会进一步强化现有“行政承包制”管理模式而更加依赖社会问题“碎片化”、“分散化”解决的路径，从而丧失了变革政策和改革机制的机会与可能。以化解社会矛盾和维护社会稳定为例，其实某些长期存在、历史遗留的问题和矛盾，如征地拆迁补偿、企业改制安置等，引发矛盾的主体并非基层组织，要解决也必须从“源头入手”，进一步深化改革，通过一定的顶层设计和决策予以化解。不加区分的强调“属地化”管理职责往往造成这些社会矛盾解决进入所谓的封闭循环和“死循环”，只能造成时间上的拖延，并未触及问题的解决和矛盾的消解。要引起重视的是，这种治理方式具有很强的“路径依靠”特性，一旦形成就很难得到扭转或者需要很高成本来扭转。

第二，属地管理与专业管理的关系。属地管理通常被称为“块”，是指一级政府对辖区内的综合统筹管理，专业管理被称为“条”，指各种专业化、行业化的管理部门，如卫生、公安、教育、城管等。一般来说，在社会治理过程中，“条”和“块”各有长处和短板。“条”的优势表现为技术的专业化，行为的标准化和程序的规范化，但其“短板”在于专业化带来的“碎片化”和“信息孤岛”，人力资源相对于广泛的辖区来说往往不足，也缺乏基层治理的“地方性知识”，以及与民众沟通时所需要的“情感”和“共同话语”。与此相反，街道这样的“块”在“地方性知识”、“情感治理”和管理队伍方面具有明显优势，掌握辖区治理的综合情势以及个体成员的全面情况，特别是动员组织群众能力较强，但在专业化、标准化和规范化方面又不及“条”。很明显，这种互有优劣的状况决定了基层社会管理必须发挥属地和专业两个积极性，互相补充，协同配合，扬长避短，而不能单打独斗、以偏概全。在专业管理方面发挥“条”的长处，同时“块”予以配合；在统筹综合方面发挥“块”的优势，同时“条”积极支持。

但从现实中看，“条块分割”又是中国行政管理体制长期存在的一个老问题。专业管理的价值取向是专业、标准和规范，而属地管理的价值取向则是问题的快速解决和矛盾的实际化解，即口头上常说的“摆平”、“搞定”。两者之间在站位、角度和价值取向上存在明显差异。而且，社会治理和城市管理涉及到许多领域和“条线部门”，往往需要“块”对众多的“条”进行综合、协调，甚至指挥和调动。但在现有的权力结构中，街道办事处只是区政府或市政府的派出机构，缺乏对专业管理部门的监督、考核、指挥等管理职权。“条管块统”这样的理论设计往往在基层社会治理实践中得不到真正的落实。站在另一角度说，这种管理“碎片化”问题也正是高层持续推进“重心下移”的重要初衷和动因之一，即通过权力下放和资源下沉来提高街道这样的基层行政组织的横向协调能力。

因此，在重心下移的过程中，要同时在两个方向上理顺条块关系。在纵向上，要防止“一放了之”的倾向，即将市政府、区政府各职能部门的职责和“棘手”问题简单下放给街道等基层政权组织，“条”只做裁判员和监督员，从事一些考核、排名、打分的工作。比如，有的地方将市容市貌、食药品安全、社区矫正等专业工作都下放给街道，签定“责任状”，纳入年终考核。这样做实际上是以“块”的“短”去代替“条”的“长”，看似解决了人手不足的问题，其实收效有限，成本很高。还有的地方不考虑区域空间差异和规模效应，“一刀切”地将资源队伍下放给街道，其实在城市化程度较高，人口密度较大的区域，将专业管理面积划小反而是一种资源浪费。在横向上，要提高“块”对“条”的组织、动员、考核、监督的能力，加强属地管理主体对辖区内社会治理和公共事务的统筹、协调功能，克服条线各自为政、各管一摊的“管理缝隙”和“管理碎片”。

第三，政府行政管理与社会自我管理的关系。社会治理是国家治理的重要组成部分，国家必然要主导社会治理的方向和进程，使国家意志在基层得到落实。但在市场经济充分发展、社会结构快速变迁的新时代，国家并不能排斥健康的社会力量在制度安排下有序参与到社会治理过程中来，相反要充分调动多方积极性，积极为社会创造发展空间，通过社会建设建立合法性的新基础。也就是说，基层社会治理要形成的态势既非国家政权包揽一切的“管制”，也非群龙无首的“一盘散沙”，而是一种多方“共治共建共享”的格局。这里就必须处理好管理与自治、主导与参与、秩序与活力之间的关系。

例如，居委会“减负”问题一直引起学界关注和讨论。与西方国家主要由社会发展孕育出的城市社区不同，中国城市社区的发展主要是由行政力量催生的，是典型的行政社区。在上世纪90年代末期开始的“城市管理重心下移”过程中，大量管理和服务事务在下沉街道的同时也被街道顺手传递给了居委会，造成这一群众自治组织的工作职责、范围、方式、编制都远远超出其法律规定。有学者调查发现，目前居委会承担了286项行政任务，需提供证明（盖章）事项约为106项，形成的台账多达数十本甚至上百本。实际运作中，具有行政和自治“双重身份”的居委会在国家与社会，统合与自治的张力之间，更多是扮演国家在基层行政单元的角色，其自治地位和身份则难以体现。故此，2015 年民政部、中央组织部联合发布《关于进一步开展社区减负工作的通知》，提出了减轻城市“万能居委会”承担的行政事务压力的要求。

事实上，居委会行政负担“越减越重”的悖论，正是政府行政管理与社会自我管理关系中前者强过后者的必然结果。如果我们在社会治理重心下移过程中没有注意这一问题，那么目前的失衡状态必然更加严重。当资源和能力向政府管理一边过分倾斜时，社区面貌和秩序可能会光鲜亮丽，但也会面临高昂的行政成本以及看客式的社区居民。反过来说，管理重心的下移如果辅之以社区自治资源的挖掘，那么随着社会活力的激发和社会空间的展开，社区治理能力上升，重心下移所带来的治理和服务事务就能得到自然而然的消化；而这些事务在社区层面协商、讨论和解决的过程，也正是培育社区居民公共参与、公共理性精神，学会公共参与和公共协商的过程。

第四，制度变迁与技术创新的关系。城市治理重心下移必然推动基层社会治理形态的变迁，但影响这一变迁的因素实际上并不仅仅是制度，还包括近年来已经深深嵌入基层治理之中的信息技术。以“互联网+”、大数据、云计算、人工智能等为代表的信息化技术迅猛发展，加速了信息（数据）要素在社会各部门中的渗透，直接促进了产品生产、交易成本的显著降低，以及社会数据的全面整合，从而深刻影响着经济社会的形态，也重塑着政府治理和社会治理的形态。城市治理重心下移的过程，既要注重对现有体制机制的革新和再造，如党政机构改革、条块关系理顺等，也要积极运用新的技术和手段，解决体制调整一时难以解决的问题；另一方面，技术的变迁有时能够为制度变革提供支撑与条件，甚至直接推进和倒逼改革。这两者之间的关系绝不是简单的“体”与“用”的关系。

以近年来兴起的“网格化系统”和“社区大脑”等平台技术为例，它们集成了互联网、云储存、移动通讯、摄录、物联网、人脸识别等众多信息技术，不仅提高了工作效率，节约了人力成本，更为基层治理的制度变迁提供了重要基础和条件：一是有利于构建综合性的国家基础数据系统，将人口、居住、户政、治安、建筑、计生、物业、养老、消防、社保、就业帮扶、志愿服务、社区矫正等各类管理和服务信息充分整合，形成以个人为核心的立体信息系统，为各类公共服务和管理提供信息支撑；二是借助物联网，将与社区管理和服务的有关信息数字化，通过信息平台实现动态监测、自动识别和提前预警，克服了传统管理条线分割、条块分割的弊病；三是通过移动通讯设备，将问题处理指令迅速发往有关管理人员，并监督督促其在指定时间内按照标准完成事件处置，形成“感知—研判—指挥—处置—反馈—监督—感知”的管理闭环，协调调动专业条线部门和社区服务队伍，以技术的方式弥补了制度形成的部门缝隙。类似技术的不断发展和深入运用，势必推动基层治理制度与形态由分散化、条线化、碎片化向综合化、统筹化和标准化转变，必须在治理重心下移过程中得到充分关注，与制度变迁一体考虑、协同推荐。

 03 实施路径：优化、完善与提升

重心下移和加强基层建设，包括资源性强化和功能性强化两种类型。前者是指管理资源，包括人财物、管理权力的增强和扩张，通常表现为规模的扩大、财力的增强和人员的增加；后者则是指管理效能、运转效率和治理效果的提升。两者有一定关系，但并非必然的关系，也就是说，资源性强化并不必然带来功能性强化，功能性强化也不必然依赖于资源性强化。当前要避免的是，将加强基层政权建设简单等同于增加人员编制、扩充机构规模和提高财力支持，而忽视了功能再造。可以说，城市治理重心下移并非简单的资源下沉和权力下放，而应是国家主导下的基层治理乃至城市治理体系的系统性重构。在辩证把握以上四对关系的基础上，重心下移工程必须顶层设计、科学论证和逐步推进。

第一，优化完善“两级政府、三级管理、四级网络”体制，建立利于重心下移的城市“层级职责体系”。“职责”是城市管理主体的职能和责任的统称，“层级职责体系”则是多层级主体职责构成的有内在结构和关系的系统。这个系统内含着政府上下级关系、政府部门横向分工关系等内容。上世纪九十年代以来形成的“两级政府、三级管理、四级网络”体制就是一种“层级职责体系”。这个体系改变了计划经济体制下权力高度集中和以单位制为主、以属地为辅的职责体系，力图将一部分管理资源、权力和责任从市政府向区政府，从区政府向街镇转移，以提高区政府和街镇的积极性，夯实城市治理基础，提高精细化水平。但由于原有体制的惯性，在现实中执法权、人事管理权、财政支配权等主要管理权力始终难以真正落地，基层管理权责差距有越来越大的趋势。因此，要真正实现治理重心下移，就必须合理划分各个层次主体的职能和责任，形成职责法定、运行高效、成本经济、搭配合理的内在结构，以保证基层政权履行与其位置和能力相匹配的职责。在这个结构中，四级主体的职责是互补的，而不是相同的，是分工的，而不是重叠的，上下级政府在宏观和微观、综合与专业、基础与高端上有明确的区分，并且职责与权力、资源相匹配，从而改变“上下对口、机构统一”的职责体系。比如，将基本公共服务均等化、重大基础设施的建设和维护、重点应急单元的管理等明确界定为市级层面职责，将区域经济发展、地区升级改造、市场秩序监管、环境综合治理等明确界定为区级层面职责，才能让基层真正专注于与辖区内民生相关的社会管理、公共服务和社会建设事务，也才能避免基层陷入“小马拉大车”的超负荷运作困境。

第二，结合街道体制改革，推行街道清单管理制度。在中国的具体国情下，街道办事处体制是连接政府行政管理和社会自我管理的重要制度安排，除了少数小城市以外，应该保留和发展。十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中提出，“减少机构数量，简化中间层次，推行扁平化管理”，因此从行政层级、行政成本及体制顺畅的角度看，街道也不宜继续实体化为一级政府。在这个大前提下讨论管理重心下移，必须按照科学的城市“层级职责体系”设置，以制度化方式将街道职责进行具体分解、逐条列举和相对固定，同时，考虑到街道在科层体制中处于最低端、最弱势的现实，需要给街道配置与职责相对应的管理资源和队伍，切实强化街镇协调调动各条线部门处理现实事务的权威和能力，最终使得基层的公共事务能够在基层解决。因此要为街道编制四张清单：一是责任清单，将宜于在基层解决的与民生相关的管理和服务事项进行细化分解，剔除与市政府、区政府有关部门相交叉重叠的事务，并固定下来，只有在职责清单内的事务才接受上级和有关部门考核。二是权力清单，根据责任清单，逐条梳理出履行职责所需的行政权力，依法授予街道党工委和办事处，保证依法依规对社会事务进行管理。三是队伍清单，根据责任和权力清单，列举出行使权力和履行职责的人员队伍，明确其功能和工作方式，以及编制、经费来源等。四是服务清单，将街道向居民提供的各类民生服务、办事项目逐条列举，并向社会公布。

第三，因地制宜设置基层政权机构，构建简约高效的基层管理体制。为了便于开展工作，部分地方的街道内设机构对应区级政府部门设置，造成部门多，划分细、队伍杂甚至人浮于事等问题，有的城市街道办事处内设机构多达15个左右，不仅提高了行政成本，也降低了协调工作的效能。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求构建简约高效的基层管理体制，“基层政权机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点，不简单照搬上级机关设置模式。”因此，街道办事处内设机构应该根据工作实际需要，方便社区服务和管理。在坚持党工委领导的基础上，党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，比如设立党政办公室，兼管组织和人事工作。根据职能转变要求，撤销经济管理和统计工作部门。将劳动保障、人口计生、民政、公共事业等部门整合为社区建设办公室等。区级政府也要优化对基层的领导方式，既允许“一对多”，由一个基层机构承接多个上级机构的任务；也允许“多对一”，由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。同时，整合区级政府以及街道范围内的审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理。

第四，健全完善社区治理体系，形成共建共治共享的治理格局。按照“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的原则，充分调动多方主体的积极性和创造性，激发社会自我管理活力，完善以党组织为中心的多元治理网络。充分发挥基层党组织在城市基层治理中的领导核心作用，坚持街道党工委总揽全局的核心地位，引导基层党组织强化政治功能；通过区域化党建、党建联建等方式推进街道、社区与驻社区单位资源共享、信息互通、共建互补、协同整合，共同为辖区内居民服务。依法厘清街道办事处和居委会的权责边界，全面清理基层政府各职能部门要求居委会出具的各类证明，明确居委会承担的社区工作事项清单以及协助政府的社区工作事项清单；清单事项之外的其他事项，不能作为工作要求，街道办事处要通过向居委会等社区自治组织购买服务方式提供。鼓励和扶持健康养老、教育培训、公益慈善、文体娱乐、邻里互助类社区社会组织和其他社会组织发展，提供必要的人、财、物、空间等资源支持。配强社区工作队伍，选拔和任用好基层领军人物，增强居委会组织开展社区协商、服务社区居民的能力，在社区事务协商和公民参与过程中培养居民群众的协商意识，帮助其掌握协商方法，提高协商能力，推动形成社区共治协商机制，使得基层的事情通过协商和民主的方式在基层解决。

第五，深度推进信息技术在基层治理中应用，提升城市治理的“四化”水平。习近平总书记就社会治理创新问题强调指出，“要更加注重联动融合、开放共治，更加注重民主法治、科技创新，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，提高预测预警预防各类风险能力”。他在多次重要讲话中都特别强调要利用好互联网和网络信息技术，提升社会治理的智能化水平。城市治理重心下移必然要求基层治理体系和治理能力进一步完善、充实、发展，这就需要将制度变革与技术创新有机结合起来，特别是注重互联网+、大数据、人工智能等科技的深度运用与创新。从实践中看，信息技术的运用对于强化基层治理能力、提升服务水平主要有三个路径：

首先是网上办事，信息整合。从顶层设计“互联网+政务服务”体系，建设统一进出、数据共享、业务协同的线上服务系统，推进各专业条线信息数据在基层社区集成共享，方便基层办事人员操作使用；社区办事一站式平台实现一窗受理、集成服务、就近办理，通过流程再造和技术创新减环节、减证明、减时间、减次数，提高群众办事便利度和及时性。

其次是网格管理，协同联动。以网格化、大数据、大整合、促协同为主线，深入推进基层网格化管理系统、社区云脑等综合平台建设，强化街道对职能场所的考核、监督职权，赋予街道在辖区内协调调动各类管理和服务队伍的权力，提高城市管理发现问题、解决问题的快速性、准确性和高效化，促进各类管理和服务队伍在基层有机整合和融合，便民高效地开展工作，彻底改变各个条线在基层部门分割、各自为政甚至以邻为壑的分散化、碎片化局面，推动基层政权组织成为矛盾化解、为民服务、统筹管理的重心和平台。

最后是智慧服务，精准高效。在建设社区基础数据库的基础上，挖掘物联网等技术潜力，对社区公共服务需求进行整体分析，对居民尤其是老年、残疾、特殊群体等定制个性化服务内容，提高社区服务的精细化水平。

责任编辑：王铮

文章来源：《上海行政学院学报》，2018年第4期

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